Вопросы правового обеспечения государственно-частного партнерства

Опыт осуществления инвестиционных проектов, реализуемых на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации с начала 2000-х годов в таких сферах, в которых государство, в силу его специфики, имеет определенные интересы, показывает, что одной из наиболее перспективных правовых форм является государственно-частное партнерство (или, что то же самое – публично-частное партнерство). В большинстве случаев сотрудничество государства и негосударственных предпринимательских структур заключается в том, что первое выделяет определенную часть средств на инвестиционные проекты, а вторые эти средства дополняют, преследуя при этом цель извлечения прибыли, и общими усилиями достигается намеченный социальный эффект. Преимущество государственно-частного партнерства (далее – ГЧП, ГЧП/ПЧП) состоит и в том, что оно позволяет привлекать передовые технологии, использовать оптимальные модели управления проектами. С правовой точки зрения требуется нормативно-правовая база, которая позволила бы урегулировать общественные отношения, опосредующие соответствующую экономическую деятельность государственной власти и предпринимательства. Развитие правового регулирования отношений в рамках ГЧП в России складывается постепенно, исторически, и в этом аспекте условно можно выделить два основных периода.
Начальный период (1995–2009 гг.) ведет отсчет с момента введения в действие Федерального закона от 30.12.1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» [2], который заложил правовую основу применения механизмов ГЧП в сфере поиска и добычи полезных ископаемых. В последующем, в течение первого десятилетия XXI века были приняты федеральные законы, позволяющие применять и другие формы ГЧП: Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [3], Федеральный закон от 22.07.2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» [4]; в субъектах Российской Федерации стали приниматься специальные законы о ГЧП. Однако вышеперечисленные федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации не создают пока целостную систему правового регулирования инвестиционных отношений. Таким образом, указанный период характеризуется непоследовательностью развития нормативной базы, а также определенной неполнотой действующего законодательства.
В течение второго периода (с 2009 г.) приняты Федеральный закон от 28.11.2011 г. № 335-ФЗ «Об инвестиционном товариществе» [6] (далее – Закон № 335-ФЗ) и Федеральный закон от 03.12.2011 г. № 380-ФЗ «О хозяйственных партнерствах» [7] (далее – Закон № 380-ФЗ). Оба Закона знаменуют собой важную веху в развитии законодательства об экономической деятельности и, соответственно, экономических отношениях. Данные законы призваны непосредственно регулировать экономические, прежде всего, инвестиционные отношения, возникающие при участии в инвестиционной деятельности двух и более субъектов. Принятием этих Законов охвачены две основные исходные правовые формы экономической деятельности: 1) через специально создаваемое для этого юридическое лицо, названное в Законе № 380-ФЗ хозяйственным партнерством; 2) посредством создания объединения лиц, не наделяемого статусом юридического лица и названного в Законе № 335-ФЗ инвестиционным товариществом. Как указывалось в Пояснительных записках к проектам указанных законов, «инвестиционное товарищество» и «хозяйственное партнерство» являются российскими аналогами партнерств в правовой системе Великобритании. Партнерства как форма бизнеса, по английской модели права, могут быть учреждены в двух видах: ограниченное партнерство (Limited Partnership – LP) и партнерство с ограниченной ответственностью (Limited Liability Partnership – LLP) [14].
По Закону № 380-ФЗ хозяйственным партнерством «… признается созданная двумя или более лицами коммерческая организация, в управлении деятельностью которой <…> принимают участие участники партнерства, а также иные лица в пределах и в объеме, которые предусмотрены соглашением об управлении партнерством» (ч. 1 ст. 2). В настоящее время хозяйственные партнерства названы в числе шести организационно-правовых форм, в которых, согласно п. 2 ст. 50 ГК РФ и п.5 ст. 2 Федерального закона РФ от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» [9], только и могут создаваться коммерческие организации как юридические лица. Закон не ориентирует хозяйственные партнерства на какие-либо определенные сферы или виды деятельности; они могут осуществлять любые виды деятельности, не запрещенные федеральными законами, «… если это не противоречит предмету и целям деятельности, определено ограниченным уставом партнерства и соглашением об управлении партнерством» (ч. 3 ст. 2 Закона № 380-ФЗ). Но в самом Законе предусмотрены два ограничения: партнерство не вправе осуществлять эмиссию облигаций и иных эмиссионных ценных бумаг; партнерство не вправе размещать рекламу своей деятельности (ч. ч. 4 и 5 ст. 2 Закона № 380-ФЗ).
По своим признакам хозяйственное партнерство относится к корпоративным организациям (абз. 2 п. 3 ст. 48, ст. 65.1 ГК РФ), но не дублирует ни хозяйственные общества, ни тем более хозяйственные товарищества; скорее всего, как самостоятельная организационно-правовая форма хозяйственное партнерство может быть использовано для осуществления инвестиционной деятельности лицами, объединяющими свои накопления в складочном капитале партнерства.