О системном участии российской прокуратуры в правотворчестве

Провозглашение России правовым государством предполагает создание полной и согласованной системы законодательства (ст. 1, ч. 1 ст. 15 Конституцией РФ) [1]. К сожалению, эта деятельность осуществляется во многом непоследовательно и противоречиво на всех уровнях публичной власти [6. С. 69].
Основным способом формирования системы законодательства в Российской Федерации является правотворчество. В правовой науке такая деятельность понимается в узком и широком смыслах. Широкое толкование представляет ее как процесс создания полной и непротиворечивой системы законодательства [7. С. 297].
Федеральным законом РФ от 17.01.1992 г. № 2201-1 (ред. от 17.11.1995 г.) «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) [2] на этот институт государства возложено участие в правотворческой деятельности (п. 2, 4 ст. 1). Целями выполнения этой функции органов прокуратуры служат обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности и правопорядка, защита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства (п. 2 ст. 1).
Однако Законом о прокуратуре участие в правотворчестве предусмотрено лишь путем внесения прокурорами в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов (ст. 9). Со своей стороны в юридической науке участие прокуратуры в правотворчестве рассматривается в основном обособленно, вне взаимосвязей и взаимодействия с ее другими функциями и формами деятельности, а также односторонне, исключительно как участие в разработке проектов нормативных правовых актов.
Между тем неуклонное возрастание роли законности в правотворчестве в условиях построения правового государства в Российской Федерации вызвало необходимость системного участия органов прокуратуры в указанной деятельности. Потребность в этом обусловлена значительным воздействием на формирование законодательства РФ, помимо участия в правотворчестве, других функций и форм деятельности органов прокуратуры. При этом осуществляется интегрирование информационных и иных возможностей совокупности функций и форм деятельности прокуратуры на всех этапах ее участия в правотворческом процессе.
Так, для выявления потребности в правовом регулировании и определения приоритетов участия в правотворчестве прокуроры в ходе осуществления своих полномочий выполняют постоянный мониторинг состояния и тенденций развития этой деятельности, а также законодательства и правоприменения (правовой мониторинг).
Важным источником сведений о необходимости правового упорядочения общественных отношений и совершенствования законодательства является рассмотрение прокурорами поступающих к ним обращений граждан и организаций. Например, в 2013 г. ими разрешено более 2 млн. таких обращений, включая предложения о совершенствовании законов и иных нормативных правовых актов [4].
В настоящее время прокуроры 78 субъектов РФ наделены конституциями (уставами) субъектов РФ правом законодательной инициативы. В 2013 г. с использованием этого правомочия они внесли в законодательные (представительные) органы регионов и муниципальные органы и свыше 20,7 тыс. проектов нормативных правовых актов, из которых почти 16,3 тыс. приняты (остальные находятся в стадии обсуждения) [3].
В указанный период прокуроры составили более 637 тыс. заключений на направленные им проекты нормативных правовых актов регионов и муниципальных образований. При этом субъектам правотворчества направлено свыше 63,5 тыс. отрицательных заключений, включая 50,6 тыс. заключений с указанием на нарушение федерального либо регионального законодательства [3].
В 2013 г. прокуроры приняли участие в 83,6 тыс. заседаний органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, их комитетов, комиссий и рабочих групп, посвященных подготовке и обсуждению проектов нормативных правовых актов [3].
В прошедшем году прокуроры внесли свыше 75,4 тыс. представлений и информационных писем о необходимости приведения региональных и муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с изменениями федеральных законов и законов субъектов РФ [3].
Формированию непротиворечивой системы законодательства РФ способствует выявление прокурорами в 2013 г. свыше 408,5 тыс. незаконных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, по которым они принесли более 399,3 тыс. протестов. В результате изменено и отменено 375 тыс. нормативных правовых актов [5].
Значительный вклад в совершенствование правовых актов вносит оспаривание прокурорами незаконных нормативных актов в судах общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства и в арбитражных судах. Например, в истекшем году прокуроры направили в суды 109 заявлений о признании таких актов недействующими, большинство из которых удовлетворено [3]. Немалый результат дает участие представителей Генерального прокурора РФ в оспаривании правовых актов, противоречащих Конституции РФ, в Конституционном Суде РФ. Прокуроры субъектов РФ осуществляют аналогичную работу в конституционных (уставных) судах субъектов РФ.
Кроме того, в соответствии с Законом о прокуратуре Генеральная прокуратура РФ осуществляет международное сотрудничество, в том числе участвует в разработке международных договоров РФ и подготовке соглашений по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью (ст. 2).
Таким образом, эффективное участие российской прокуратуры в правотворчестве предполагает системное использование возможностей целого комплекса ее функций (участия в правотворческой деятельности, в рассмотрении дел судами, прокурорского надзора, международного сотрудничества) и форм деятельности (правовой мониторинг, рассмотрение обращений, участие в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления).