Правовая регламентация прокурорских проверок: современное состояние и тенденции развития

В деятельности любого органа контроля (надзора) проверка является основным правовым средством, позволяющим выявлять отступления от должного поведения, выяснять обстоятельства допущенных нарушений, давать им правовую оценку. Ее проведение осуществляется на первом этапе контрольно-надзорного производства, по итогам которого принимается решение об устранении вскрытых нарушений, их причин и условий, восстановлении нарушенных прав и законных интересов, привлечении тех или иных лиц к юридической ответственности. Второй этап направлен на исполнение данных решений. Однако если законом предусмотрен специальный порядок реализации содержащихся в них мер реагирования, то возникают соответствующие виды правовых отношений – уголовно-процессуальные, административно-юрисдикционные, гражданско-процессуальные и т.д. При этом контрольно-надзорные правоотношения, сложившиеся при проведении проверочных мероприятий, могут сохраняться в тех случаях, когда уполномоченному органу необходимо задействовать собственные ресурсы для полноценного выполнения возложенных на него функциональных обязанностей по контролю (надзору).
С точки зрения обеспечения законности и соблюдения прав поднадзорных (подконтрольных) объектов важно, чтобы порядок контрольно-надзорной деятельности был детально регламентирован, облечен в процессуальную форму. Данный вопрос стал весьма актуален еще в начале 90-х годов прошлого столетия, когда переход к новым условиям государственной и общественной жизни закономерно потребовал проведения масштабных реформ. Однако лишь в декабре 2008 г. был принят Федеральный закон, устанавливающий процедуру проведения проверок органами государственного и муниципального контроля и надзора [3]. Вместе с тем, он изначально не был рассчитан на регулирование ряда особых видов контрольно-надзорной деятельности, в том числе и прокурорско-надзорной.
Следует заметить, что еще в Концепции судебной реформы в РСФСР 1991 г. [4] поднимался ряд проблем, касающихся производства прокурорских проверок. Они остаются актуальными и в настоящее время. В частности, высказывались предложения об исключении планового характера общенадзорных проверок и проведении их только по сигналам о нарушениях законности. Они нашли свое отражение в ст. 21 Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации», принятого 17 января 1992 г. [1] (далее – Закон о прокуратуре). Его научному анализу, именно в отношении прокурорских проверок, была посвящена работа В.Д. Ломовского, выполненная в 1993 г. [10] Этот автор пришел к выводу, что их исследование имеет большое научное и практическое значение. Однако при этом было обращено внимание на то, что проблема остается одной из наименее изученных. Прокурорская проверка ранее даже не выделялась среди правовых средств прокурорского надзора, не были определены как ее понятие, место в системе прокурорско-надзорной деятельности, так и содержание, порядок, тактика и методика проведения.
Обращаясь к законодательным актам, регламентирующим деятельность органов прокуратуры в различные исторические периоды, приходится прийти к выводу о том, что ранее задача подробной регламентации прокурорских проверок не ставилась. В основном все сводилось к наделению прокурора теми или иными проверочными полномочиями и при наличии на то необходимости предусматривались пределы и отраслевые особенности их реализации.
Вместе с тем, 7 марта 2017 г. Президентом России был подписан Федеральный закон, которым внесен ряд изменений и дополнений в статьи 6 и 21 Закона о прокуратуре [2]. Уже через десять дней появился изданный в его дополнение организационно-распорядительный акт Генеральной прокуратуры РФ – приказ № 172 [5]. Тем самым впервые в истории России был сделан шаг в направлении детальной правовой регламентации прокурорско-проверочной деятельности. В свою очередь, это потребовало обновления научных знаний, переосмысления и проработки новых подходов, нашедших отражение в отечественном правовом пространстве.
Во-первых, обращает на себя внимание отсутствие законодательного определения прокурорской проверки. Заметим, что выше упомянутым Федеральным законом № 294 проверка представлена в качестве совокупности проводимых органом контроля (надзора) мероприятий по контролю (ст. 2). Достаточно обстоятельно сформулировано, какие конкретно действия могут осуществляться в ее рамках. Глава 2 данного закона подробнейшим образом регламентирует процедуру производства проверок, а глава 3 – права проверяемых объектов, то есть юридических лиц и предпринимателей. Вместе с тем, сравнительный анализ его положений и законодательства о прокуратуре позволяет констатировать существенные расхождения в производстве однотипных действий, осуществляемых должностными лицами контрольно-надзорных органов и прокурорскими работниками. Как представляется, это допустимо с учетом специфики деятельности уполномоченных субъектов, но в разумных пределах.
Представленная выше (в самом начале настоящей статьи) схема функционирования механизма контроля (надзора) может рассматриваться как общая. Она вполне характеризует содержание прокурорско-надзорной деятельности, предусматривая два этапа ее осуществления – проверочный и правоприменительный. Данные этапы отличаются друг от друга, прежде всего, выполняемыми прокурором задачами и, соответственно, характером складывающихся на каждом из них надзорных правоотношений. Их выделение имеет принципиальное теоретико-правовое значение и позволяет отграничить действия и решения прокурора, которые носят проверочный характер, от действий и решений, направленных на устранение выявленных нарушений законности, способствующих им причин и условий, привлечение совершивших правонарушения лиц к юридической ответственности, а также на восстановление нарушенных прав и законных интересов.
В соответствии с новой редакцией ч. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре проверка проводится на основании поступившей в прокуратуру информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случаях, когда эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения проверки. Однако в условиях отсутствия законодательного понятия последней возникает закономерный вопрос – любые ли проверочные действия прокурора должны осуществляться в рамках процедуры ее производства?
Исходя из сложившейся прокурорской практики, некоторыми авторами обосновывается распространение понятия «проверка» как на надзорные, так и на ненадзорные направления деятельности прокуратуры. Так, через такую категорию, как «проверочные действия» рассматривается проверочная деятельность прокурора, связанная с его участием в рассмотрении дел судами [12. С. 9–10]. Они могут выражаться в вызове должностных лиц в прокуратуру, запросе интересующих сведений и т.д.