Проблемы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в РФ

Одним из приоритетных направлений проводимой в РФ административной реформы является эффективность государственного управления и местного самоуправления. Повышение эффективности деятельности органов власти декларировалось в качестве одной из базовых целей реформирования как Концепцией административной реформы в Российской Федерации 2006–2010 годов (утвержденной распоряжением Правительства от 25.10.2005 г. № 1789-р), так и Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы (утвержденной распоряжением Правительства от 10.06.2011 г. № 1021-р). В 2007 году в Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» были внесены поправки, а именно – появилась статья 18.1 «Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления» [2. Ст. 18.1]. В 2008 году Указом Президента РФ от 28.04.2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» [3] был утвержден перечень показателей эффективности. Методика мониторинга эффективности, рекомендации по грантовой поддержке муниципальных образований, направленной на стимулирование инициатив на местном уровне и их поощрение, представлены в Постановлении Правительства РФ от 17.12.2012 г. № 1317 [4].
В вышеуказанные нормативно-правовые акты с 2008 по 2016 гг. неоднократно вносились поправки. Вопросы эффективности деятельности органов местного самоуправления являются предметом активного обсуждения как в научных кругах, так и среди практиков муниципального управления. Связано это, в первую очередь, со сложностью использования общепринятого в литературе по теории управления и экономике понятия «эффективность» применительно к управлению муниципальным образованием. Когда речь идет об эффективности какого-либо экономического явления, то мы оцениваем результат конкретной деятельности на каждую единицу затрат: финансовых, трудовых, материальных и пр.
При оценке государственного и муниципального управления сложными социально-экономическими системами возникает необходимость объективно характеризовать эффективность и результативность одновременного решения множества задач, которые могут иметь характер глобальных и локальных, стратегических и тактических, отраслевых, общегосударственных, региональных и муниципальных, сопоставив эффект, т.е. результат, полученный в системе, с затратами, направленными на его достижение. Центральное место при оценке эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления занимает не столько величина экономического эффекта, а, в первую очередь, социально-политические результаты власти, удовлетворенность граждан качеством их жизни. С понятием «эффективность» управления тесно связано понятие «результативность». «Результативность» деятельности органов государственной власти и местного самоуправления понимается как степень достижения поставленных целей (ожидаемых результатов) деятельности.
Экономическая эффективность и социальная эффективность тесно взаимосвязаны друг с другом. Известный итальянский экономист В.Парето, которого справедливо считают одним из основоположников концепции эффективности (неоклассическая теория благосостояния), рассматривает эффективность как «состояние дел, при котором невозможны изменения, направленные на более полное удовлетворение желаний одного человека, не наносящие при этом ущерб удовлетворению желаний другого человека» [5].
Специфика местного самоуправления в РФ заключается в его организационной обособленности в общей системе управления государством – «органы местного самоуправления не включены в систему органов государственной власти» [1. Ст. 12]. Законодательством определено, что именно через местное самоуправление народ осуществляет свою власть как через прямые формы участия, так и (или) через органы местного самоуправления для решения вопросов местного значения, исходя из истории, традиций и интересов жителей определенной территории. Органы местного самоуправления, в структуре которых предусмотрена обязательность наличия представительного органа местного самоуправления, высшего должностного лица – главы муниципального образования и исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления – местной администрации подотчетны, в первую очередь, гражданам. Главная цель их деятельности – обеспечение устойчивого социально-экономического развития муниципального образования и улучшение качества жизни населения на постоянной основе.
Применяемая сегодня унифицированная методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления заключается в том, что главы муниципальных районов и городских округов готовят ежегодный доклад о достигнутых значениях 40 показателей за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период и представляют его в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Указом Президента предусматривается обязательная публикация докладов в сети Интернет [3], целью которой является открытость и прозрачность власти для граждан. Каждый житель получает возможность оценить работу муниципальной власти и сравнить ее с результатами работы органов местного самоуправления других территорий.
Для оценки эффективности применяются абсолютные (например, среднегодовая численность постоянного населения [4]) и относительные (число субъектов малого и среднего предпринимательства в расчете на 10 тыс. человек населения [4]) показатели; показатели комплексной оценки, которые включают в себя как объективные данные о развитии муниципалитета, так и субъективную оценку деятельности органов местного самоуправления со стороны граждан.
С помощью мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления можно выявить, какие сферы являются проблемными и требуют повышенного внимания со стороны местных властей, какие существуют внутренние резервы для повышения качества и объема предоставляемых населению услуг.
К несомненным положительным сторонам системы оценки эффективности деятельности муниципальной власти можно отнести стимулирование муниципальных органов за счет предоставления грантов в форме межбюджетных трансфертов из регионального бюджета в случае достижения наилучших значений показателей.