Конец российского самоуправленческого фундаментализма

END OF RUSSIAN SELF-ADMINISTRATIVE FUNDAMENTALISM



С.Г. Соловьев
S.G. Solovyev
solovev@feml.miass.susu.ru
зав. кафедрой конституционного, административного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет» (национальный исследовательский университет), доктор юридических наук, профессор, председатель Общественной палаты Миасского городского округа, член Экспертного совета Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной Думы Российской Федерации
Head of the Constitutional, Administrative and Municipal Law Department, South-Ural State University (National Research University), Doctor of Law, Professor, Chairman of Public Chamber of Miass city district, Member of Expert Council on Federal Structure and Local Self-Government of State Duma in the Russian Federation State Duma
г. Миасс (Челябинская обл.)
Miass, Chelyabinsk region

Ключевые слова:

  • местное самоуправление
  • цели местного самоуправления
  • институт перераспределения полномочий между государственными и муниципальными органами
  • Keywords:

  • local self-government
  • goals of local self-government
  • institution of power redistribution among state and municipal bodies
  • Статья посвящена исследованию концептуальных, теоретических и практических аспектов правового института перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
    В работе исследованы предпосылки для введения указанного правового института, а также экспертные оценки его перспективности. С позиции теории целеполагания в исследовании сформулированы основные цели, для достижения которых местное самоуправление было включено в механизм государственного устройства Российской Федерации, предложено авторское видение иерархии этих целей. С учетом иерархии целей местного самоуправления сделана попытка оценить перспективы совершенствования механизма перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а также сформулировать прогноз относительно вероятностных результатов введения анализируемого правового института в современную систему местного самоуправления.

    The research is dedicated to conceptual, theoretical and practical aspects of legal institution of power redistribution among local governmental bodies and the government of the subject of the Russian Federation.
    The prerequisites for the introduction of the legal institution in question as well as the results of expert estimation of its prospects are studied. From the point of view of goal-setting theory, we formulate the main objectives that were the reason for the introduction of the local self-government into the state mechanism of the Russian Federation. Our own vision of the hierarchy of the objectives in question is given. Considering the hierarchy of local self-government objectives, we attempt to assess the prospects of improving the mechanism of power redistribution among local self-government bodies and the government of the subject of the Russian Federation. We also try to forecast probable results of the introduction of the legal institution into modern local self-government system.

    Обзор статьи

    Система российского местного самоуправления в исторической ретроспективе последних 30 лет переживает устойчивый системный кризис. Предпринимавшиеся попытки его реформирования, периодически запускаемые с федерального уровня, к настоящему времени не достигли своей цели. В связи с этим, если исходить из мнения Д.И. Менделеева о том, что «… наука начинается там, где начинают измерять» [7], и произвести сравнительные измерения состояния не абстрактных муниципальных показателей, имеющих (в соответствии с новейшими разработками ученых Стэнфордского университета) довольно большой индекс запутывания [17] (самостоятельность местного самоуправления, уровень муниципальной демократии, независимость местной власти, укоренение самоуправленческих, корпоративистских начал, развитие деятельной автономии личности…), а реальных критериев состояния муниципальной инфраструктуры (состояние сетей и дорог в муниципалитетах, благоустройство дворовых территорий, состояние жилого фонда, освещенность и озеленение территорий…), то очевидным становится тот факт, что вопросы местного значения значительно эффективнее решались в советское время, когда и была создана основа современной, предельно изношенной муниципальной инфраструктуры. В связи с этим новейшую историю местного самоуправления, к сожалению, следует изучать как историю болезни, которая к настоящему времени содержит отчет о неразрешенных проблемах и (что очень важно для муниципально-правовой науки) ключи к пониманию их причин.
    При этом несомненно принципиально новым этапом в реформировании российского местного самоуправления являются муниципальные новеллы, внесенные Федеральным законом от 27.05.2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которых предпринята попытка реформирования местного самоуправления на концептуально иных основах. Стержнем указанного закона, как указывают многие практики муниципального строительства, является введенный в муниципальное законодательство правовой институт перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации [1].
    Введение в муниципальное законодательство указанного правового института, к слову сказать, уже имевшего некоторый опыт частичного нормативного закрепления в Законе Союза ССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 года [3] и представляющего собой поворот на сто восемьдесят градусов по сравнению с первоначальной идеологией реформы начала двухтысячных годов, вызвало неоднозначную реакцию со стороны муниципального сообщества. Следует указать на тот факт, что значительная часть видных теоретиков и практиков муниципального строительства [2; 4; 5; 6; 8; 11] отнеслась достаточно критически к введенной конструкции правового института перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
    Анализируя указанные критические отзывы в отношении рассматриваемого правового института, следует учитывать тот факт, что любой ученый в своих суждениях излагает собственное субъективное мнение об объективных процессах. При этом важно помнить о том, что оценить то или иное решение органов государственной власти в сфере местного самоуправления можно только в рамках определенной, субъективно принимаемой концепции его построения, в первую очередь предполагающей определение целей института местного самоуправления.
    Только после этого можно разрабатывать стратегию, программы, пути и методы решения поставленных задач и оценивать те или иные решения законодательных органов. Любое их решение не является верным или ошибочным априори, аргументированную оценку происходящему можно дать только с позиции концепции построения местного самоуправления, разделяемой тем или иным ученым.
    В связи с этим оценить перспективность введения в законодательство Российской Федерации указанного правового института можно лишь при четком определении иерархии целей, для достижения которых публичный институт местного самоуправления в 90-х годах 20 века был включен в механизм государственного устройства Российской Федерации. Именно соотнесение указанных целей и достигнутых результатов, с учетом совершенных ошибок, позволит сформулировать прогноз относительно вероятностных результатов введения анализируемого правового института в современную систему местного самоуправления, а также дать аргументированный ответ на вопрос о том, представляет ли указанная правовая конструкция, в терминах Б. Обамы [16], «дерзость надежды» или конец российских самоуправленческих иллюзий.
    Местное самоуправление – самоцель или средство достижения иных целей. Публичный институт местного самоуправления функционирует в составе государственного образования, в котором помимо процессов управления в государстве протекают самоуправленческие процессы. Общественная природа местного самоуправления создает некоторую иллюзию стихийности происходящих в нем процессов, однако это только иллюзия. В системе местного самоуправления решаются серьезные государственные задачи, и для обеспечения благоденствия на местах нужно четко понимать концепцию местного самоуправления (модель, идеальную форму), на воплощение которой нужно работать. Определение же указанной концепции в первую очередь предполагает выделение системы либо совокупности целей введения системы местного самоуправления в механизм осуществления государственного управления Российской Федерацией.

    Список использованной литературы

    1. Бабун Р.В. 2014 год в истории местного самоуправления России: вперед или назад // Местное право. 2015. №1. С. 3–20.
    2. Бялкина Т.М. Новая муниципальная реформа: изменение подходов к правовому регулированию компетенции местного самоуправления // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 8. С. 1609–1614.
    3. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон первый // Местное право. 2015. № 1. С. 3–12.
    4. Ежукова О.А. Современный законодательный подход к правовому регулированию компетенции органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 3. С. 56–59.
    5. Костюков А.Н. Реформа в никуда... // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 4. С. 58–63.
    6. Маркварт Э. Чтоб боялись, или Зачем понадобилась очередная «реформа реформы» местного самоуправления // Новый компаньон. 2014. 10 июня. С. 14–15.
    7. Менделеев Д.И. Сочинения. Т. 25. М.: Изд-во АН СССР, 1952.
    8. Пешин Н.Л. Новые тенденции муниципальной реформы: уровень городских округов и муниципальных районов // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 1. С. 57–61.
    9. Соловьев С.Г. Мировой глобальный системный кризис и основные идеалы местного самоуправления // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Право. 2015. Т. 15. № 2. С. 97–103.
    10. Стенограмма заседания Совета по развитию местного самоуправления при Президенте РФ от 21 января 2013 г. // Официальный сайт Президента России. URL: http://news.kremlin.ru/news/17397 (дата обращения: 16.10.2015).
    11. Шугрина Е.С. Новый этап муниципальной реформы или контрреформирование контрреформ? // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 4. С. 68–71.
    12. Abushenko D.B., Sirekanyan V.V., Solovev S.G. World Global Systemic Crisis and the Local Self-Government Basic Ideals // Asian Social Science (ASS). 2015. № 18. P. 267–274.
    13. Cheema G.S., Rondinelli D.A. From Government Decentralization to Decentralized Governance // Decentralizing Governance: Emerging Concepts and Practices. Washington (D.C., USA): Brookings Institution Press, 2007. 326 p.
    14. Cohen J.M., Peterson S.B. Administrative Decentralization: Strategies for Developing Countries. Boulder (CO, USA): Kumarian Press, 1999. 207 p.
    15. Falleti T.G. Decentralization and Subnational Politics in Latin America. Cambridge: Cambridge University Press, 2010. 285 p.
    16. Obama B. The Audacity of Hope: Thoughts on Reclaiming the American Dream. Three Rivers Press, 2006.
    17. Stanford researchers uncover patterns in how scientists lie about their data. URL: http://news.stanford.edu/news/2015/november/fraud-science-papers-111615.html (дата обращения: 07.12.2015).

    РФ, Ленинградская область, г. Гатчина, ул. Рощинская, д. 5 к.2