Надзорная функция прокуратуры как объект историко-правового анализа

Функции государства и его органов – производные от политического режима и государственного устройства. В целом, все государственные органы объединены в единую систему, где органы прокуратуры составляют особую группу, имеющую специфические функции [6. С. 299]. Конституция РФ не содержит полного перечисления функций прокуратуры, которые вытекают из целей и задач, определяемых Конституцией России. Это те задачи, которые государство и общество ставит перед органами прокуратуры. При этом путем реализации функций выполняются задачи и достигаются цели, стоящие перед главным надзорным органом.
Цели и задачи прокурорского надзора, как обоснованно отмечает О. И. Куленко, две категории, тесно связанные между собой, но и отличные друг от друга. Так, цели – это результат, на достижение которого направлена деятельность прокуратуры, включая и прокурорский надзор [8. С. 51], чьи цели определяются статусом прокуратуры, ее местом и ролью в правовой системе и государстве. Формализация целей содержится в Конституции России и Федеральном законе от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», а также в отраслевом законодательстве, подзаконных актах, регламентирующих деятельность прокуратуры.
Активные научные дискуссии о роли и месте прокуратуры в Российской Федерации, начавшись с конца 1980-х годов, продолжаются. Однако так и не решен основной вопрос о сущности прокуратуры и её базовых функциях. Ответа на него нет и в Конституции. В связи с этим поиски концептуальной модели деятельности российской прокуратуры продолжаются. Исследователи разделились на три группы, где, соответственно, доминируют три позиции:
1) прокуратура – орган надзора;
2) прокуратура – институт государственного обвинения;
3) прокуратура сочетает первое и второе.
В ряде работ российская прокуратура обосновано представляется сложной иерархической, системной организацией по реализации властных полномочий. В.Д. Кошлевский считает, что «в этом учреждении [прокуратуре] находят свое выражение индивидуальные, групповые и государственные интересы» [7. С. 6], с чем сложно согласиться.
Помимо важного практического значения, данный спор важен и в историко-правовом плане. Почти столетие назад большевики, отрицая наследие царского режима, должны были упразднить прокуратуру, однако распыление функций контроля по группе непрерывно реформируемых органов, отсутствие четких правомочий по устранению нарушений закона, нередко прямая подчиненность поднадзорных органов; рост преступности при отсутствии координирующего борьбу с ней органа [10. С. 60] стали весомыми аргументами. Исследователи пришли к выводу о том, что царская прокуратура ликвидирована, так как «была не нужна», а советская была создана путем «опытного выявления и установления … практической необходимости создания и включения в состав государственных органов...». При этом новая советская прокуратура имела и новое содержание, принципы организации, задачи и функции [4. С. 46].
Так в Советской России, принципиально новом по социальному строю государстве, все же возникла необходимость создания специального надзорного органа – прокуратуры, что свидетельствует об определенной универсальности, востребованности прокуратуры при любом общественном строе и типе государства. В связи с этим при любых реформах государственного устройства прокуратура останется, что определяет повышенную актуальность и значимость исследований надзорной функции прокуратуры как объекта историко-правового анализа.
Примечательно, что советская власть не определяла сразу директивно, а допускала активные дискуссии о положении и месте прокуратуры. На заре становления советской правовой системы сформировались две позиции по обсуждавшемуся вопросу:
1. Подчинение прокуратуры, «с одной стороны – Центру (соответствующему наркомату), с другой стороны – местному губисполкому» [9. С. 197]. При этом зависимость от местных органов состояла в назначении прокуроров, а также во внесении представлений о нарушениях законности в народный комиссариат юстиции через коллегию губернского отдела юстиции.
2. Прокуратура – самостоятельный, жестко вертикально централизованный независимый орган государства. В.И. Ленин был против подчинения прокуратуры местной власти и настаивал только на подчинении «Центру в лице генерал-прокурора» [9. С. 551]. Аргументация данного подхода содержалась в письме В.И. Ленина «О «двойном» подчинении и законности» от 22 мая 1922 г., где изложены базовые принципы организации и деятельности прокуратуры [9. С. 197–201]. Именно этот документ был положен в основу формирования советской прокуратуры.
Споры о функциях прокуратуры и сегодня остры и имеют политический характер. В этой связи С.М. Казанцев выдвигает весьма спорную гипотезу о том, что «прокуратура, а российская в особенности, по своей сути всегда была институтом консервации общественных отношений, а не реформирования общественного и государственного строя» [5. С. 7]. Автор аргументирует свою позицию неизбежностью конфликтов между социальными силами, стремящимися к «новому обществу» (не пояснено, что имеет в виду автор), и при этом выходящими за законные рамки действующего законодательства, и прокуратурой, которая стоит «на страже существующего закона».
В данном случае автор рассматривает конфронтационную модель развития отношений, которая не является единственной и неизбежной, так как процессы политического реформирования могут идти и мирным, вполне законным путем. Кроме того, указанная позиция прямо связывает прокуратуру с политической деятельностью (что мы, к сожалению, нередко наблюдаем на практике), тогда как действующее законодательство ставит прокуратуру вне политики.